PA digitale: le criticità nella ricezione telematica di istanze

di Alessandra Foschetti – Comune di Bologna (semplificazione amministrativa), contributor D&L

Secondo quanto dettato dall’articolo 6, comma 1, del D.L. 18 ottobre 2012, n. 179 “le pubbliche amministrazioni sono tenute ad avviare il procedimento a seguito di istanze e dichiarazioni inviate dal cittadino per via telematica, con le modalità stabilite dal codice dell’amministrazione digitale (CAD): l’eventuale inosservanza comporta l’insorgenza di responsabilità dirigenziale e disciplinare in capo al titolare dell’ufficio competente”.

Nella realtà dei fatti, l’indirizzo di posta elettronica (certificata e non) è ad oggi l’unico riferimento telematico che le PPAA devono pubblicare e indicare “obbligatoriamente”1 per la completezza delle informazioni dei procedimenti ad istanza di parte.

L’utilizzo di form online e di sistemi di identificazione digitale del cittadino non hanno ancora tempi certi per la loro precisa definizione, né la normativa ha imposto finora degli obblighi riguardo al loro utilizzo2. Nel frattempo la PA si è dovuta attrezzare, in diversi modi, per accettare le istanze provenienti tramite email e per definire, in armonia con il CAD3, i requisiti che tali istanze devono avere per soddisfare le esigenze di identificazione del mittente.
In questo momento, tolti quindi i casi di ricezione di istanze tramite form online4, le pubbliche amministrazioni potrebbero ricevere delle istanze tramite:
1)    PEC, da professionisti o imprese
2)    PEC provenienti da cittadini/associazioni
3)    CEC PAC da cittadini che le hanno attivate gratuitamente tramite https://www.postacertificata.gov.it
4)    Email semplici da chiunque, cittadini uti singuli o associati.

Fatto salvo il primo caso, in cui l’obbligo di utilizzo esclusivo del canale digitale nei rapporti è ben delineato e preciso e gli indirizzi di posta certificata sono indicati negli albi professionali e in quelli delle Camere di Commercio5, non pochi sono i dubbi negli altri casi sui requisiti di forma che l’istanza deve avere affinché il dirigente che non rischi di incorrere in richiami alla propria “responsabilità dirigenziale e disciplinare” per inosservanza degli obblighi di ricezione, specie se legati all’identificazione del mittente.

Innanzitutto bisogna porre attenzione al formato della modulistica (nella quale si sostanzia il contenuto dell’istanza): assolve l’obbligo di pubblicare un formato aperto la modulistica in .odt, creata con Open office6.
L’istanza, che deve soddisfare il requisito della forma scritta, andrà necessariamente validata con firma avanzata, qualificata o digitale: questi tipi di firma andranno adoperati ogni volta che i documenti richiedono la firma scritta. Le istanze che contengono, ad esempio, autocertificazioni o dichiarazioni asseverate dovrebbero avere tutte questo requisito di forma.
Alcune PA (ovvero alcuni Servizi, specie quelli riguardanti l’edilizia privata) hanno optato per la soluzione di far firmare digitalmente tutte le istanze (considerata l’altissima incidenza di autodichiarazioni e autocertificazioni che, nell’ottica della semplificazione amministrativa, sono presenti sulla maggior parte dei moduli).

Nel caso in cui l’istanza provenga da un indirizzo di posta elettronica certificata, il documento legato all’istanza e le indicazioni sull’identificazione del mittente sono quelle ordinarie comunemente riconosciute a una raccomandata, stante la neutralità in tal senso del vettore (che non incide sui requisiti di forma del documento). Tuttavia, la ricezione della PEC è importante sotto il profilo della decorrenza dei termini dei procedimenti e le regole in questo senso vanno dichiarate dall’ente come indicazione (ad esempio nel Manuale di gestione documentale).
Nel caso di CEC PAC (d’ora in poi Postacertificat@) le indicazioni di AgID sono chiare7: le CEC PAC richiamano tutte l’obbligo di considerare accertata l’identità del mittente in quanto sono uno strumento creato ad hoc per il dialogo con la PA e prevedono che il cittadino sia già stato identificato de visu dalle società affidatarie del servizio (Poste e Telecom) all’atto di rilascio delle relative credenziali.

Facciamo l’esempio di un cittadino che presenti un’istanza di accesso agli atti tramite la Postacertificat@.
L’accesso agli atti non deve soddisfare il requisito di forma scritta e quindi non deve essere firmato digitalmente. Il cittadino che invia la sua istanza con Postacertificat@ non dovrà neppure allegare documenti di identità scansionati.
Alla PA in questi casi arriva una Postacertificat@ che, seppur parificata a una istanza con firma elettronica avanzata, non contiene nel dettaglio né il codice fiscale né nessun dato che ci consenta di associare quella comunicazione in modo immediato e univoco solo ed esclusivamente a un cittadino (anche, banalmente, per i casi di omonimia).
Così la pubblica amministrazione non è messa nelle condizioni di accertare celermente l’identità di chi scrive (dettaglio rilevante, specie nei casi di eventuali controinteressati all’accesso). I dati saranno contenuti nel modulo ma… la PA non può richiedere al cittadino dati di cui sia già in possesso: al cittadino residente il Comune non può chiedere indirizzo, data di nascita o altri dati già contenuti nelle banche dati anagrafiche.

L’utilizzo di Postacertificat@ è infine possibile solo verso gli indirizzi PEC degli enti pubblicati nell’Indice PA. Quindi, un Settore della PA, ogni volta che decida di voler gestire in autonomia le comunicazioni senza dover passare dall’indirizzo di posta elettronica istituzionale – che in molti casi è il solo registrato nell’Indice PA -, dovrà attivare una casella PEC e iscriverla nell’Indice PA.
Resta fuori dal caos la PEC ID che, ad eccezione della Postacertificat@, non si è diffusa e quindi può essere considerata un “problema” marginale ed eccezionale.
L’unica via di scampo rimane quindi l’email semplice: la PA può chiedere che sia accompagnata da un documento d’identità scansionato ma, non consentendo lo strumento di far decorrere con certezza i termini procedimentali (in quanto l’email semplice non è ricompresa fra le modalità elencate all’art. 65 del CAD), è sempre meglio che essa sia accompagnata anche da contatti telefonici ovvero che la procedura sia completata dal cittadino recandosi personalmente allo sportello per sanare ex post dei vizi di forma dell’istanza stessa.

1 Normativa sulla trasparenza amministrativa, art. 35, lettere c e d del Dlgs 33/2013.
 
2 Sul punto, si segnala che la recente Legge 11 agosto 2014, n. 114, che ha convertito, con modificazioni, il D.L. 90/2014, ha introdotto il nuovo comma 3-bis all’art. 24 del decreto, rubricato “Agenda della semplificazione amministrativa e moduli standard”, con il quale si stabilisce che le amministrazioni statali, il Governo, le regioni e gli enti locali devono adottare un «piano di informatizzazione delle procedure per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni che permetta la compilazione on line con procedure guidate accessibili tramite autenticazione con il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese. Le procedure devono permettere il completamento della procedura, il tracciamento dell’istanza con individuazione del responsabile del procedimento e, ove applicabile, l’indicazione dei termini entro i quali il richiedente ha diritto ad ottenere una risposta. Il piano deve prevedere una completa informatizzazione».
Tale disposizione, dunque, risulta coerente nella prospettiva della futura emanazione delle Specifiche di interfaccia del sistema pubblico delle identità digitali-SPID, il cui testo è stato notificato alla Commissione europea lo scorso 23 giugno. In effetti, appare plausibile che, nel prossimo futuro, l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni pubbliche, nonché la presentazione a queste ultime di istanze e dichiarazioni per via telematica, avvengano tramite la compilazione di moduli on line, previa identificazione del cittadino tramite il sistema SPID, anziché attraverso l’utilizzo di altre modalità previste dall’art. 65 del CAD, come quella della PEC-ID.

3 Codice dell’Amministrazione Digitale (D.Lgs. 82/2005).

4 La ricezione di dati online tramite form comporta comunque per la pubblica amministrazione delle scelte operative circa la conservazione degli stessi (a norma degli artt. 43 e ss. del Codice dell’Amministrazione Digitale, D.Lgs. 82/2005) e il loro trattamento, sia sotto il profilo tecnologico, sia sotto quello giuridico.

5 Anche se è comune il caso delle piccole imprese (es. ambulanti) che sono costrette a incaricare studi professionali (es. commercialisti) e quindi in questo caso la loro comunicazione, seppure inviata da una email certificata, deve avere in allegato i documenti (scansionati ovvero dichiarati con firma digitale) che consentano l’identificazione del cittadino e la delega alla presentazione delle istanze stesse.

6 V. anche l’art. 18 del DECRETO-LEGGE 22 giugno 2012, n. 83. Frequenti sono le segnalazioni – a questo punto telefoniche – del cittadino che non riesce a leggere il formato odt ovvero rileva una illegibilità dei campi di un modulo. Infine sovente ritornano moduli modificati dal cittadino stesso.

7 http://www.lineaamica.gov.it/risposte/pec-nel-dialogo-pa-differenze-posta-certificata-gratuita-al-cittadino-e-pec-pagamento e http://www.lineaamica.gov.it/risposte/pec-firma-documento-inviato-ad-una-pa